Le présent rapport porte sur l’exercice 2019-2020, c’est-à-dire sur les dossiers clôturés (en principe) entre le 1er juillet 2019 et le 30 juin 2020, et payés en mai 2021.
Quels ont été les facteurs influençants ?
1. Le covid-19
A partir de mars 2020, le coronavirus nous a affligé entre autres des conséquences socio-économiques néfastes : confinements, fermetures de BAJ, quarantaines, pertes de revenus, …
Cette pandémie a effectivement eu un impact sur les chiffres présentés ci-dessous, nous y reviendrons ponctuellement.
2. La hausse des seuils d’accès à l’aide juridique (loi du 31 juillet 2020)
La première hausse des seuils d’accès à l’aide juridique (majoration de 200 €) date du 1er septembre 2020 en vertu de la loi du 31 juillet 2020.
Ce changement législatif n’aura donc pas encore impacté les chiffres présentés ci-dessous, qui couvrent la période de juillet 2019 à juin 2020.
Il sera particulièrement intéressant d’en analyser les premiers impacts concrets dans un an.
3. Les inondations qu’a connues la Wallonie en juillet 2021
Derechef, cette catastrophe naturelle étant survenue en juillet 2021, ses conséquences ne seront pas encore reflétées dans les chiffres présentés ci-dessous, qui couvrent la période de juillet 2019 à juin 2020.
Il y aura lieu d’en analyser les impacts concrets dans deux ans (futur rapport sur la période de juillet 2021 à juin 2022).
Budget fédéral de l’aide juridique
Il y a lieu de relever que le budget global de l’aide juridique est en légère hausse (104,651 millions d’euros en 2021 contre 102,037 millions d’euros en 2020).
En revanche, l’apport du fonds budgétaire dédié à l’aide juridique a sensiblement diminué : 13,810 millions d’euros, soit 13,53 % du budget global, en 2020, contre seulement 9,768 millions d’euros, soit 9,33 % du budget global, en 2021. Concrètement, il s’agit des 20 € (22 € depuis le 1er décembre 2021) que chaque justiciable (qui ne bénéficie pas de l’aide juridique) doit payer pour l’introduction de toute procédure judiciaire. Cette diminution importante du flux d’affaires judiciaires à hauteur de 29,26 % est assurément la conséquence de la crise sanitaire du coronavirus (confinements, fermetures des greffes, baisses et/ou pertes de revenus pour les justiciables, reports de paiements, …). Cet élément est toutefois exogène à l’aide juridique puisqu’il s’agit du nombre général d’affaires judiciaires introduites hors aide juridique (pour rappel, les justiciables bénéficiaires de l’aide juridique ne sont pas tenus de participer à ce fonds).
De même, la participation directe des justiciables bénéficiaires de l’aide juridique a baissé de 1,952 millions d’euros, soit 1,91 % du budget global, en 2020 à 1,716 millions d’euros, soit 1,64 % du budget global en 2021. Concrètement, il s’agit ici :
- des provisions (25 à 125 € dans le cadre de l’aide juridique partiellement gratuite) ;
- des contributions forfaitaires à la désignation (20 €) et à l’instance (30 €), annulées par un arrêt de la Cour constitutionnelle du 21 juin 2018 ;
- des indemnités de procédure perçues par les avocats (article 508/19 du Code judiciaire) ;
et - des taxations dans le cadre de l’aide juridique (article 508/19 ter du Code judiciaire).
Cette diminution de 12 % s’explique vraisemblablement également par la crise du coronavirus qui a induit des baisses et/ou pertes de revenus chez de nombreux justiciables et en conséquence une diminution du nombre de désignations dans le cadre de l’aide juridique partiellement gratuite, ces justiciables basculant dans le régime de la gratuité totale de l’aide juridique.
Le Ministre de la Justice a en conséquence plus dû mettre la main au portefeuille : la ligne budgétaire étatique se chiffre en 2021 à 92,842 millions d’euros (plus 325.000 €) contre 86,275 millions d’euros en 2020.
Enfin, le ratio des points intellectuels (95,31 %) par rapport aux points de déplacements (4,69 %) demeure identique.
Répartition du budget de l’aide juridique entre l’OBFG et l’OVB
La répartition du budget fédéral de l’aide juridique reste proportionnellement partagée entre l’OBFG (49,12 %) et l’OVB (50,88 %).
La participation des justiciables dans le cadre de l’aide juridique (provisions dans le cadre de l’aide juridique partiellement gratuite, anciennes contributions forfaitaires à la désignation et à l’instance, indemnités de procédure et taxations dans le cadre de l’aide juridique) s’est rééquilibrée entre l’OBFG (884.462 €, soit 51,53 %) et l’OVB (831.782 €, soit 48,47 %) par rapport à l’année précédente (1.151.502 €, soit 58,99 % pour l’OBFG versus seulement 800.650,54 € pour l’OVB, soit 41,01 %). Ce rééquilibrage est vraisemblablement dû au fait que les BAJistes et/ou les Bureaux d’aide juridique ont mis à zéro les anciennes contributions forfaitaires à la désignation et à l’instance qui étaient encore encodées dans les dossiers ouverts avant l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 21 juin 2018 (annulation des CFD et CFI).
En revanche, l’écart reste énorme entre l’OBFG (36,83 %) et l’OVB (63,17 %) en ce qui concerne les points de déplacements, alors que le territoire de la Flandre est moins étendu que celui de la Wallonie. Cette situation résulte de pratiques et de contrôles différents au Nord du pays. Un audit (anciens contrôles croisés) particulièrement ciblé sur cette problématique a été diligenté.
Répartition des frais de fonctionnement des BAJ entre les différents Barreaux (OBFG et OVB)
Pour rappel, les frais de fonctionnement des différents Bureaux d’aide juridique se chiffrent forfaitairement à 8,108 % du budget de l’indemnisation des avocats dans le cadre de l’aide juridique (article 508/19 bis du Code judiciaire).
La clef de répartition entre les différents Barreaux est fixée en fonction de trois variables : le nombre de demandes traitées, le nombre de rapports de clôture (à points) enregistrés et le nombre de points intellectuels attribués.
Chiffres généraux de l’OBFG en matière d’aide juridique
Au sein de l’OBFG, 2.414 avocats participent activement à l’aide juridique, soit 29,63 % de nos effectifs qui se dévouent à la défense des plus démunis. Le Barreau peut être fier de cette mobilisation.
Pas moins de 94.240 dossiers ont été clôturés en 2019-2020.
En moyenne, un avocat BAJiste traite 39 dossiers par an et perçoit une rémunération (non exclusive) de 21.310,39 €, étant entendu que certains avocats n’ont demandé que quelques points et que d’autres perçoivent plus de 100.000 € par an dans le cadre de l’aide juridique.
Nombre de décisions dans le cadre de l’aide juridique (OBFG)
Force est de constater que depuis la réforme de 2016, le nombre de dossiers a drastiquement chuté, passant de 130.000 à seulement 100.000 par an.
Ce phénomène trouvait une quadruple explication :
- Le fait de prendre en compte les moyens d'existence et non plus seulement les revenus ;
- Le passage de présomptions irréfragables à réfragables ;
- L'imposition d'un ticket modérateur (contributions forfaitaires à la désignation de 20 € et à l'instance de 30 €) ;
- Le découragement des justiciables, voire des avocats, qui préfèrent renoncer à introduire une demande ou une procédure compte tenu de la complexité administrative imposée.
La réforme de l’aide juridique de 2016 a donc bien été un frein pour l’accès à la Justice.
A la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 21 juin 2018 et de la suppression du ticket modérateur, le nombre de dossiers est remonté en 2018-2019 à 116.000 unités.
A partir de mars 2020, le covid-19 a sévi (confinements, fermetures des BAJ, quarantaines, …) et le nombre de dossiers est redescendu à 113.000 unités. Il est remarquable que pour cette même période, le nombre de refus a explosé à 1.923 unités (contre une moyenne de l’ordre de 700 refus par an les autres années). Ce phénomène est dû au confinement et à la fermeture des Bureaux d’aide juridique durant plusieurs semaines, voire durant plusieurs mois, imposant aux justiciables une communication avec les BAJ via courriels et générant une formalisation écrite des refus d’octroi d’aide juridique par les BAJ (alors que la pratique courante est de simplement formuler verbalement le refus à l’issue de l’examen de la situation du justiciable lors de la permanence à laquelle il s’est présenté).
Enfin, pour la période 2020-2021 (chiffres déjà disponibles au moment de la rédaction de l’article), le nombre de dossiers remonte à 125.000 unités, se rapprochant des seuils habituels d’avant la réforme. L’on peut en déduire que ladite réforme a été assimilée par les justiciables, les avocats et les BAJ. Par ailleurs, il est utile de rappeler que cette dernière période de référence (2020-2021) connaît également les premiers effets de la loi du 31 juillet 2020 (hausse des seuils d’accès à l’aide juridique de 200 € à partir du 1er septembre 2020).
Nombre d’avocats qui ont clôturé au moins un dossier en aide juridique pour la période d’indemnisation (OBFG)
Il est important de rappeler qu’il existe un décalage entre les phénomènes et leurs conséquences puisque, de manière générale, l’avocat ouvre et preste son dossier l’année 1, pour ensuite le clôturer l’année 2, et enfin être rémunéré l’année 3.
Le nombre habituel d’avocats pratiquant l’aide juridique avant la réforme de 2016 se chiffrait en moyenne à 2.600 BAJistes.
Deux chiffres historiques sont à relever : en 2011 (3.088 avocats) et en 2015 (3.006 avocats). Ils s’expliquent, le premier, par la loi de régularisation massive en droit des étrangers et, la seconde, par la mise en place du « grand » Salduz.
La réforme de 2016 a plombé le nombre d’avocats intervenant dans le cadre de l’aide juridique, qui a chuté à 2.332 BAJistes, vraisemblablement à cause de l’augmentation considérable de la charge administrative que cette nouvelle législation a imposée.
En 2019, le nombre d’avocats BAJistes est remonté, sans doute à la suite de la clarification et de la simplification par les Bureaux d’aide juridique des formalités administratives dans le cadre des désignations. L’arrêt de la Cour constitutionnelle du 21 juin 2018, supprimant le ticket modérateur, a également redynamisé les demandes d’aides juridique.
En 2020, le coronavirus et le confinement ont à nouveau eu un impact négatif sur le nombre de praticiens de l’aide juridique, redescendu à 2.387 confrères.
Actuellement, le nombre de BAJistes est remonté à plus de 2.400 confrères, mais demeure toujours en-dessous de la moyenne pré-réforme de 2016 qui se chiffrait à 2.600 avocats intervenant dans le cadre de l’aide juridique.
Nombre de rapports de clôture BAJ par Barreau (OBFG)
En toute logique, l’année 2021 (exercice 2019-2020) connaît une certaine baisse du nombre de rapports de clôture dans l’ensemble des Barreaux, et ce pour cause de crise sanitaire coronavirus et de confinements.
Certains Bureaux d’aide juridique (Bruxelles, Eupen, Mons, Tournai et Verviers) échappent à ce phénomène car, pour les mêmes raisons de covid-19 et de confinements, ceux-ci ont autorisé une clôture des dossiers au-delà du 30 juin 2020, rallongeant ainsi la période prise en compte et faussant donc la donne.
Pour le reste, l’arrondissement de Huy semble connaitre durablement une diminution du flux d’affaires.
Aide juridique totalement gratuite versus partiellement gratuite (OBFG)
Seuls 5,60 % des justiciables participent financièrement à l’aide juridique, partiellement gratuite.
Ce chiffre est encore en diminution par rapport à l’année précédente (6,08 %), vraisemblablement à cause de la crise du coronavirus et des baisses de revenus qu’elle a engendrées, les justiciables basculant de l’aide juridique partiellement gratuite à totalement gratuite ou basculant dans le champ d’application des présomptions d’indigence (CPAS, GRAPA, ARR, …).
Au-delà de ce nombre très faible de justiciables participant financièrement au système de l’aide juridique, le montant des provisions demeure également très menu puisqu’il se chiffre entre 25 et 125 € par dossier.
Une progressivité de la contribution des justiciables dans le cadre de l’aide juridique partiellement gratuite serait préférable à l’actuel système binaire qui, par nature, est relativement inégal puisque parfois à un euro près une personne bascule brusquement hors du champ d’application de l’aide juridique.
Différents systèmes étrangers pourraient servir de source d’inspiration comme la contribution forfaitaire progressive néerlandaise, les mensualités allemandes, la progressivité « réelle » française ou le système hybride finlandais combinant progressivité, revenu mensuel disponible et contribution personnelle.
Profil des justiciables en aide juridique (OBFG)
Deux tiers (66,71 %) des justiciables sont des hommes et un tiers (33,24 %) sont des femmes. Ceci s’explique, d’une part, d’un point de vue culturel, l’homme étant encore souvent considéré comme le « chef » de ménage, et d’autre part, compte tenu des matières les plus sollicitées en aide juridique (pénal, Salduz, étrangers, …).
60 % des justiciables sont de nationalité belge, 5,70 % sont des citoyens européens et 34,24 % sont des ressortissants hors Europe. Ce dernier chiffre est en légère hausse (32,55 % en 2018-2019), notamment à cause des crises migratoires en cours (Syrie, Afghanistan, …).
Un quart des désignations (26,59 %) concerne des mineurs d’âge, ce qui n’est guère surprenant puisque ceux-ci bénéficient automatiquement d’une présomption irréfragable d’éligibilité à l’aide juridique (article 508/13/1 § 4 du Code judiciaire). Les autres chiffres suivent grosso modo naturellement les courbes de tranches d’âge de la population.
Catégories de gratuité dans le cadre de l’aide juridique (OBFG)
Force est à nouveau de constater que le nombre de justiciables isolés ou cohabitants bénéficiant de l’aide juridique partiellement gratuite a diminué, passant de 3,71 % en 2018-2019 à 3,33 % en 2019-2020 pour les isolés et de 2,32 % en 2018-2019 à 2,20 % en 2019-2020 pour les cohabitants. Ces justiciables ont vraisemblablement basculé dans les conditions de l’aide juridique totalement gratuite, voire dans certaines présomptions d’indigence (CPAS en légère hausse, GRAPA, personnes surendettées, …). Ce phénomène est assurément dû à la baisse et/ou à la perte de revenus induite par la crise sanitaire du coronavirus.
De même, le nombre de justiciables isolés ou cohabitants bénéficiant de l’aide juridique totalement gratuite a diminué, passant de 4,18 % en 2018-2019 à 3,89 % en 2019-2020 pour les isolés et de 13,38 % en 2018-2019 à 12,39 % en 2019-2020 pour les cohabitants. Ces justiciables ont vraisemblablement basculé dans les conditions de certaines présomptions d’indigence (CPAS en légère hausse, GRAPA, ARR, …). Derechef, ce phénomène est assurément dû à la baisse et/ou la perte de revenus induite par la crise sanitaire du coronavirus.
Le nombre de demandeurs d’asile est également en hausse, passant de 7,88 % (7.297 demandes) en 2018-2019 à 10,03 % (9.448 demandes) en 2019-2020, et ce à cause des crises migratoires en cours (Syrie, Afghanistan, …).
Enfin, le nombre de dossiers traités sous le bénéfice de l’urgence a encore augmenté en 2019-2020 pour s’établir à 12,86 % de l’ensemble des désignations (contre 11,96 % en 2018-2019). Ce volume de dossiers, essentiellement en matière Salduz, est inquiétant dans la mesure où l’aide juridique y est accordée sans contrôle approfondi de la situation du justiciable. Une analyse de cette situation est d’ailleurs entamée.
Désignations prenant en compte les revenus du justiciable versus présomptions (OBFG)
Le nombre de désignations dans lesquelles les revenus du justiciable sont pris en compte ne s’élèvent qu’à 29,02 % de l’ensemble des dossiers, et est par ailleurs en diminution en 2019-2020 (31,93 % en 2018-2019). Le facteur qui explique cette baisse est en autres la crise du coronavirus qui a induit une paupérisation de la population (pertes de revenus des justiciables) et, partant, un basculement de ceux-ci vers des présomptions d’indigence (CPAS, GRAPA, ARR, …).
Le reste des désignations, à savoir 70,98 % (en augmentation en 2019-2020 par rapport aux 68,07 % de 2018-2019), relève de présomptions d’indigence (et ne sont -ou ne seront- donc pas impactées par la loi du 31 juillet 2020 augmentant les seuils d’accès à l’aide juridique).
Ce tableau nous indique par ailleurs que 57,94 % des désignations Salduz sont traitées en tant que « urgences ». Comme mentionné supra, un tel volume est inquiétant dans la mesure où l’aide juridique y est accordée sans contrôle approfondi de la situation du justiciable. Les Barreaux réfléchissent à cette problématique.
Répartition des dossiers d’aide juridique par matière (payés en 2020 - OBFG)
Evolution des seuils d’accès à l’aide juridique
Depuis le 1er septembre 2021, les seuils d’accès à l’aide juridique ont été adaptés comme suit :
L’aide juridique totalement gratuite est accordée à la personne :
- isolée dont les revenus et moyens d’existence mensuels nets sont inférieurs à 1.326 € ;
- cohabitante dont le ménage a des revenus et moyens d’existence mensuels nets inférieurs à 1.617 €.
L’aide juridique partiellement gratuite est accordée à la personne :
- isolée dont les revenus et moyens d’existence mensuels nets sont compris entre 1.326 € et 1.617 €
- cohabitante dont le ménage a des revenus et moyens d’existence mensuels nets compris entre 1.617 € et 1.907 €.
Déduction par personne à charge : 289,83 € depuis le 1er janvier 2022.
Concrètement, par exemple, aujourd’hui, un justiciable vivant seul avec trois enfants mineurs (ou trois personnes sans revenu) et percevant un salaire de 2.750 € nets par mois pourra bénéficier de l’aide juridique (2.750 € - 3 x 289,93 € = 1.880,21 € < 1.907 €), partiellement gratuite (provision de 25 à 125 € pour l’ensemble du dossier, soit 125 € en l’occurrence).
Vu la hausse des seuils (qui seront encore majorés de 100 € le 1er septembre 2022 et une dernière fois de 100 € le 1er septembre 2023, avant le retour au système classique de l’indexation), nous devons être attentifs au fait que certains clients plus modestes de pratique payante pourraient à présent ou à l’avenir bénéficier de l’aide juridique.
Pour le reste, ce tableau permet de mettre en exergue une hausse, entre 2016 et 2023 :
- de 56 % des seuils d’accès à l’aide juridique pour une personne isolée en gratuité totale ;
- de 45 % des seuils d’accès à l’aide juridique pour une personne isolée en gratuité partielle ;
- de 45 % des seuils d’accès à l’aide juridique pour une personne cohabitant en gratuité totale ;
- de 38 % des seuils d’accès à l’aide juridique pour une personne cohabitant en gratuité partielle ;
Enfin, le montant de la déduction pour personne à charge dans le calcul des conditions d’éligibilité à l’aide juridique a également connu une forte augmentation de 73,88 % depuis la réforme de 2016.
Au final, selon la Cour des Comptes, en 2023, 3,5 millions d’habitants dans le Royaume, soit 30 % de la population, auront accès à l’aide juridique, contre 1,5 millions avant l’intervention de la loi du 31 juillet 2020 (hausse des seuils d’accès à l’aide juridique).
Et au niveau européen ?
Ces chiffres sont le résultat d’une étude réalisée par la CEPEJ (Commission Européenne Pour l’Efficacité de la Justice) comparant le budget alloué à l’aide juridique par habitant et par an entre les différents pays de l’Union européenne (chiffres 2018 – rapport 2020 : - https://rm.coe.int/rapport-evaluation-partie-1-francais/16809fc056, p.39).
Sans surprise, les pays scandinaves et anglo-saxons (dont le Royaume-Unis -hors Union européenne- avec 31,26 € par habitant), où la culture de l’aide juridique est la plus largement développée en Europe, trônent en tête du classement.
Avec 9 euros par habitant alloués à l’aide juridique, la Belgique se positionne 6e sur 27 (étant toutefois entendu que trois pays -Luxembourg, Pologne et Slovaquie- n’ont pas rentré leurs chiffres).
Il y a néanmoins lieu de relever que le tableau se base sur les chiffres de 2018 (les derniers visiblement disponibles), étant entendu qu’il s’agissait en Belgique de la première année de plein fonctionnement du fonds budgétaire relatif à l'aide juridique de deuxième ligne (entrée en vigueur le 1er mai 2017), permettant d’arriver pour la première fois à un budget total de 118 millions d’euros (102 millions d’euros pour l’enveloppe budgétaire étatique et 16 millions d’euros pour le fonds de financement), contre seulement 90 millions d’euros en 2017 (82 millions d’euros pour l’enveloppe budgétaire étatique et 8 millions d’euros pour le fonds de financement) et 82 millions d’euros en 2016 (82 millions d’euros pour l’enveloppe budgétaire étatique et zéro euro pour le fonds de financement, non encore créé).
Il s’agit donc là d’un effet positif de la réforme de 2016 et du refinancement consécutif de l’aide juridique en Belgique.
Par ailleurs, notre pays est au-dessus de la moyenne européenne, se chiffrant à 7,47 € par habitant alloués à l’aide juridique.
La Belgique se positionne en outre devant l’Allemagne (7,80 € par habitant) et devant la France (7,16 € par habitant) mais nettement en-deçà des Pays-Bas (23,95 € par habitant).
La situation pourrait encore être améliorée dès cette année puisque le budget consacré à l’aide juridique a été augmenté de 68 millions d’euros (63 millions pour l’indemnisation des avocats et 5 millions pour les frais de fonctionnement des Bureaux d’aide juridique) par le biais de la loi du 23 décembre 2021 contenant le budget de l’Etat pour l’année 2022. En conséquence, le montant alloué à l’aide juridique en Belgique pourrait ainsi atteindre la valeur non négligeable de 15,74 € par habitant et par an ...
En conclusion
Tous ces chiffres, peut-être un peu indigestes, témoignent d’une heureuse amélioration de la situation des justiciables en terme d’accès à la Justice, tout comme d’une évolution positive du quotidien des avocats BAJistes.
L'OBFG ne s'arrête pas pour autant là et garde fermement son bâton de pélerin en veillant au maintien des valeurs acquises, ainsi qu’à tout développement, amélioration et innovation opportuns en matière d’aide juridique et d’accès à la Justice.
Quentin REY
Administrateur
