La Cour de Justice de l’UE, garante de la loyauté au droit de l’Union, mais aussi au droit international

Petite analyse basée sur les récentes affaires polonaises et du Sahara occidental

1. Introduction

J’ai l’habitude de dire que la Cour de Justice est sans doute l’institution la plus importante de l’Union européenne. 

Non seulement donne-t-elle un sens aux dispositions des Traités fondateurs et des textes de droit dérivé, mais c’est également elle qui veille à ce que, aussi bien les Etats membres que les institutions européennes, marchent au pas et appliquent le droit européen dans toute sa rigueur.

Mais là ne s’arrête manifestement pas sa mission. La Cour tient également à ce que les institutions européennes respectent, dans le cadre de leurs compétences, les principes du droit international.

Nous allons illustrer ce propos par des décisions récentes rendues, l’une, par le Vice-Président de la Cour dans le feuilleton des procédures « polonaises », et l’autre, par le Tribunal dans la saga des affaires relatives au Sahara occidental.


2. Les affaires polonaises et le principe de primauté du droit de l’Union (affaire C-204/21)


Les Traités ne se prononcent pas directement sur la question de savoir s’il existe une hiérarchie entre les législations des Etats membres et les textes législatifs européens.

Comme chacun le sait aujourd’hui, c’est la Cour de Justice qui va affirmer, dès les premières heures de la - à l’époque - Communauté européenne que les Etats membres doivent nécessairement se soumettre à un ordre juridique qu’ils ont volontairement adopté.

Plus précisément, la question surgira au détour d’un problème, ridicule dirons-nous, de facture d’électricité (arrêt COSTA / E.N.E.L. du 15/07/1964, affaire 6/64), qui permettra à la Cour d’affirmer que : 

« Le Traité de la C.E. a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des Etats membres » … « Les termes et l’esprit du Traité ont pour corollaire l’impossibilité pour les Etats de faire prévaloir contre un ordre juridique accepté par eux, sur une base de réciprocité, une mesure unilatérale ultérieure qui ne saurait lui être opposable ».

Depuis, ce principe sera réaffirmé chaque fois que possible.

Il n’en reste pas moins qu’il se trouve aujourd’hui battu en brèche par différents pays et institutions judiciaires, dont la toute puissante Cour Suprême allemande. 

L’affaire – non tranchée sur le fond - qui oppose actuellement la Commission à la Pologne (affaire C-204/21), va donner la possibilité à la Cour de réaffirmer le principe jurisprudentiel qu’elle défend bec et ongles au travers de trois ordonnances provisoires, d’une puissance rarement égalée.

Sans rentrer dans le débat lui-même, on rappellera que le fond du problème est lié à l’adoption, par la République de Pologne, d’une série de textes créant des juridictions d’exception, qui paraissent, aux yeux de beaucoup de pays, mais surtout de la Commission européenne, aller à l’encontre « des exigences de l’Union relatives à un tribunal indépendant et impartial » qui figurent à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa du TUE et à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La Commission a donc entamé des poursuites en manquement à l’encontre de la Pologne, en demandant que la Cour reconnaisse que les textes adoptés par cette dernière contreviennent au droit de l’Union. Pragmatiquement, la conséquence de la procédure devrait être que la Pologne sera dans l’obligation de retirer (ou à tout le moins de modifier substantiellement) sa législation.

Nous n’en sommes pas encore là, mais la Commission, qui estimait que les manquements étaient tellement flagrants qu’ils devaient être stoppés immédiatement, a entamé une procédure d’urgence pour imposer à la Pologne de suspendre immédiatement les textes litigieux (dans l’attente de l’arrêt sur le fond).

La Vice-Présidente de la Cour a prononcé la mesure demandée (ordonnance du 14 juillet 2021 dans l’affaire C-204/21), mais la Pologne a refusé d’obtempérer, ce qui a amené la Commission à demander à la Cour – fait rare dans les annales – de prononcer des astreintes à l’égard de la Pologne par jour de maintien en vigueur des mesures. 

L’ordonnance du 27 octobre 2021 (toujours dans l’affaire C-204/21), qui est à la base de ma petite réflexion, va accepter d’accorder, dès le provisoire, une astreinte de 1.000.000 € par jour de non-suspension des mesures incriminées.

Ce faisant, la Cour rend l’obéissance au respect du droit européen absolue dès lors qu’elle considère que, même en cas de simple apparence de droit (après tout, la décision au fond n’est pas encore tombée) des mesures d’astreintes sont déjà possibles. 

Certes, les astreintes prononcées ne mettent pas ipso facto fin aux poursuites entamées en Pologne à l’égard de juges récalcitrants (une telle mesure dépasse les pouvoirs de la Cour), mais elles constituent certainement des mesures de nature à convaincre les « mauvais élèves » de changer leur fusil d’épaule plus rapidement qu’ils ne l’auraient souhaité.


3. Les affaires du Sahara occidental et le respect dû par les institutions européennes aux principes du droit international (Affaires C-104/16 et T-279/19)


La problématique du Sahara occidental est bien connue. Colonisé par l’Espagne à la fin du XIX ème siècle, ce territoire s’est trouvé inscrit par l’ONU, en 1963, sur la liste des territoires à décoloniser, ou, si on veut le voir autrement, sur la liste des territoires ayant droit à l’autodétermination (résolution 1514 (XV)).

En décembre 1966, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté une résolution spécifique au Sahara occidental (résolution 2229 (XXI)), invitant l’Espagne à organiser un référendum d’autodétermination.

Devant la volonté de la Mauritanie et du Maroc de s’accaparer ce territoire, l’Assemblée générale de l’ONU demanda un avis à la Cour Internationale de justice, qui considéra (CIJ, Recueil 1975, p 12) que le Sahara occidental ne présentait aucun lien de souveraineté ni avec le Maroc, ni avec la Mauritanie.

Le 6 novembre 1975, le Roi du Maroc, mécontent de la tournure que prenait l’affaire, organisa la conquête pacifique de ce territoire au cours de ce qui a été qualifié de « marche verte ». Depuis lors, le Maroc considère que le Sahara occidental fait partie de son territoire national, en contradiction avec son statut en droit international.

Si ce petit rappel était utile, c’est parce que l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 29 septembre de cette année (affaire T-279/19) s’interroge sur la validité d’accords d’association et de coopération conclus par les autorités européennes avec le Royaume du Maroc, mais ayant des effets sur le territoire du Sahara occidental.

Cet arrêt n’est, en fait, que le digne successeur d’une longue suite de procédures intentées depuis 2012 par le front Polisario (qui est reconnu par l’ONU comme le représentant légitime des populations indigènes du Sahara occidental). En l’occurrence, l’action vise à annuler un protocole additionnel qui élargit l’application d’un accord de libéralisation conclu entre l’Europe et le Maroc aux produits agricoles originaires du Sahara occidental.

Dans son arrêt de principe de 2016 (C-104/16, point 55), la Cour de Justice avait établi les principes de base du droit international applicables à la situation, à savoir le respect du droit à l’autodétermination et l’effet relatif des traités. Le Tribunal les résume parfaitement au point 281 de sa décision et tire les conséquences de leur application :

« …, la Cour a déduit du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités des obligations claires, précises et inconditionnelles (…) s’imposant à l’égard du Sahara occidental dans le cadre des relations entre l’Union et le Royaume du Maroc, à savoir, d’une part, le respect de son statut séparé et distinct et, d’autre part, l’obligation de s’assurer du consentement de son peuple en cas de mise en œuvre de l’accord d’association sur son territoire. … ».

La Cour avait par ailleurs considéré que le Royaume du Maroc, dans les circonstances actuelles, ne disposait pas de l’autorité lui permettant d’englober dans ses accords avec l’Union européenne un territoire qui, aux yeux du droit international, ne lui appartenait pas.

Les principes ainsi énoncés par la Cour rendaient automatiquement nuls les accords conclus avec le Maroc, en obligeant l’Union européenne à aller plus loin que la « realpolitik » dans ses relations avec ce pays pour appliquer véritablement les textes de principe adoptés par l’Assemblée générale de l’ONU.

La Commission et le Conseil ont cru, à l’époque, qu’ils pourraient contourner la prise de position ferme de la Cour par des consultations « cosmétiques » de personnes et de groupe d’intérêts installés au Sahara occidental, et par l’affirmation que l’accord bénéficierait certainement aux populations locales. Ils ont donc, sur cette base, adopté un nouveau protocole d’accord avec le Royaume du Maroc.

C’est ce protocole qui est attaqué par le Front Polisario, en première instance, devant le Tribunal. Ce dernier va reprendre et confirmer les principes énoncés par la Cour, constater que les autorités européennes n’ont pas respecté ceux-ci, et annule par conséquent, le nouvel accord conclu en exigeant le respect des obligations claires, précises et inconditionnelles déterminées par la Cour dans son arrêt C-104/16.

Les juridictions européennes ont ainsi indiqué la voie vertueuse à suivre pour respecter les principes du droit international !


4. Petits enseignements à tirer des décisions analysées


Nous sommes maintenant habitués à l’idée que la Cour de Justice veille à ce que les Etats membres respectent le droit de l’Union. Dans un premier temps, la Cour a rempli cette mission d’une part, en obligeant les Etats membres à transposer les textes adoptés au niveau de l’Union (via les procédures en manquement), et d’autre part, en garantissant aux citoyens le respect des principes de liberté figurant au Traité (via les procédures de questions préjudicielles).

L’entrée de la Charte des droits fondamentaux dans l’arsenal juridique de l’Union européenne a donné un sens nouveau à la mission de la Cour. En effet, dans des affaires comme celles qui opposent la Commission à la Pologne, c’est essentiellement le sort de citoyens européens qui est en jeu, et c’est finalement pour voir respecter leurs droits fondamentaux que la Cour va agir.

Mais les secondes procédures analysées montrent que la Cour impose aux autorités européennes, non seulement le respect des règles de droit international, mais également le respect des droits des hommes, où qu’ils soient dans le monde.

Les deux exemples que je viens de décrire, pris parmi d’autres, doivent nous convaincre que la Cour de Justice veille sur le respect de nos droits, à tous les niveaux ! A nous, praticiens du droit, à faire vivre cette institution en n’omettant pas de poser des questions préjudicielles, là où elles peuvent mener à s’interroger sur une correcte application des droits fondamentaux, ou en incitant la Commission à poursuivre des Etats ne respectant pas ces mêmes droits.

Dominique Grisay,
Avocat au barreau de Bruxelles

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