Droit des victimes du terrorisme : perspectives belge et européenne 

Préambule – Saskia Bricmont, Députée européenne, membre de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures.

Les 11 mars, journée européenne d’hommage aux victimes de terrorisme, en mémoire aux attentats de Madrid de 2004, et 22 mars, date de commémoration des attentats du métro Maelbeek et de l’aéroport de Zaventem à Bruxelles, sont des moments d’hommage collectif à l’égard de toutes les victimes, leurs proches, de toutes les personnes et professionnels présents sur les lieux qui ont apporté aide et réconfort en première ligne et ont géré la catastrophe pendant les jours et mois qui ont suivi. Un rappel collectif que la solidarité et la démocratie sont plus fortes que la haine et les actes extrémistes. C’est aussi pour nous l’occasion de rappeler que les victimes ne se rappellent pas de la catastrophe une seule fois par an, mais qu’elles luttent, en Belgique depuis 4 ans maintenant, quotidiennement pour leur reconstruction, d’une part et contre les défaillances de l’Etat, d’autre part.

Depuis les attentats de 2016, l’Union européenne a appelé les Etats membres dont la Belgique, à se conformer aux dispositions de l’arsenal législatif européen sur les droits des victimes. Comme nous le allons le voir, si cet ensemble est certes perfectible et doit gagner en cohérence à certains égards, la priorité aujourd’hui est à la mise en œuvre concrète et pratique des provisions prévues par les différentes directives par les Etats membres.  Cette préface à l’article de votre consoeur Valérie Gérard a pour but de rappeler le cadre européen mais surtout de rappeler la Belgique à ses obligations envers les victimes de terrorisme. Je veux aussi rendre hommage aux associations d’aide aux victimes et aux personnes qui les accompagnent au jour le jour dans leur reconstruction.

L’Union européenne s’est dotée d’outils législatifs pour combattre le terrorisme et développer les droits des victimes depuis le début des années 2000. La construction du droit des victimes au niveau européen relève traditionnellement du 3ème pilier du traité de Maastricht qui permet d’élaborer une action commune dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, selon la méthode intergouvernementale. Au fil des changements des traités, le droit des victimes s’est inscrit dans le cadre de la construction d’un espace commun de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne, renommé par la Commission Juncker « Union pour la Sécurité ». Un changement de nom qui s’accompagne d’un réel changement de perspective.

Relevant traditionnellement de la compétence des États membres et donc limité au niveau européen, le droit des victimes a depuis le début des années 2000 connu une évolution vers une plus grande coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. La volonté politique née du contexte des attentats n’y est pas étrangère. Dans un espace européen de libre circulation, on estime que si les citoyens européens peuvent se déplacer librement, les criminels et les victimes le peuvent également. De conclusions du Conseil de l’Union Européenne à différents programmes de travail^[1], la question des victimes a donc creusé un sillon dans le droit européen. On dénombre aujourd’hui sept directives formant un paquet « droits des victimes »^[2]. On assiste en parallèle à l’adoption de différentes directives relatives aux droits de la défense pour les personnes suspectées et accusées (ne s’appliquant pas cependant aux personnes en détention).^[3] 

Trois textes concernent plus spécifiquement les victimes de terrorisme. En 2004, une première directive relative à l'indemnisation des victimes prévoit la mise en place d’un régime d’indemnisation au niveau national et la possibilité d’indemniser une victime d’un crime qui n’a pas eu lieu dans son pays de résidence. Une telle provision s’avère importante dans le cadre de crimes tels que les actes de terrorisme. Cette directive, aussi importante soit-elle, manque de mise en œuvre au sein des États membres. Leur action dans le domaine de la justice et des affaires intérieures manque en effet de suivi, ce qui n’est pas sans lien avec un autre sujet de préoccupation : le désinvestissement chronique dans la justice.

En 2012 est adoptée la directive centrale du paquet sur les droits des victimes établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes à appliquer dans toute l’Union, avec une date limite de transposition en droit national fixée au 16 novembre 2015. À ce jour, 25 États membres dont la Belgique^[4] sont en procédure d’infraction pour non-respect de la directive (transposition ou mise en œuvre).  L'objectif de la directive est de renforcer et d’harmoniser les droits des victimes dans toute l'Union. Le texte définit les victimes, établit des normes et garanties minimales et met en place des dispositions procédurales importantes, telles que le droit d'être entendu, de comprendre et d'être compris, le droit de recevoir des informations, de déposer une plainte et d'accéder aux services d'assistance.

La directive de 2017 sur la lutte contre le terrorisme contient des dispositions relatives aux victimes de terrorisme, reconnaissant la spécificité du crime dont elles sont les victimes. Parmi ces provisions, relevons la mise en place d’une aide immédiate suite à un attentat, ainsi que le droit d’accès à un soutien médical et psychologique.

En janvier 2020, suite à une demande du Parlement européen^[5], un centre d’expertise pour les victimes de terrorisme a été mis sur pied, géré notamment par la Plateforme européenne Victim Support Europe, comme hub d’échange d’expertise, de conseil et de soutien, visant à identifier et à développer les bonnes pratiques pour une protection et une assistance appropriées aux victimes de terrorisme. 

La directive de 2012^[6] sur les droits des victimes prévoyait la publication d’une étude de mise en œuvre pour novembre 2017, étude qui n’a toujours pas vu le jour^[7]. Un manque de volontarisme de la part de la Commissaire à la Justice Věra Jourová sous la mandature 2014-2019, quelques peu contrebalancé par la mission confiée par le Président Juncker à Madame Joëlle Milquet pour l’élaboration d’un rapport sur le renforcement des droits des victimes^[8]. Lors de son audition au Parlement européen, le nouveau Commissaire à la justice, Didier Reynders, a annoncé sa volonté de faire du droit des victimes une priorité. Le programme de la Commission annonce la parution d’une stratégie transversale sur les droits des victimes en juin 2020. Une consultation auprès de la société civile et des professionnels des droits des victimes a été lancée début mars. Les contributions sont à envoyer jusqu’au 2 avril.^[9]

Cette stratégie transversale est annoncée comme prenant en compte tous les types de victimes de criminalité, sans entrer dans une approche sectorielle et la multiplication de textes spécifiques à chaque catégorie de victimes^[10]. Trois focus spécifiques seraient toutefois consacrés aux victimes de terrorisme, de violences de genre et de discours de haine. La stratégie devrait établir des actions et priorités à mener à court, moyen et long terme. La Commission a par ailleurs annoncé vouloir accorder une attention particulière à l’information des victimes, aux crimes non dénoncés et les manières de contrer ce phénomène ainsi qu’à une meilleure coordination entre les acteurs aux niveaux national et européen.

Cette stratégie ne devrait pas contenir de nouvelles propositions législatives si ce n’est la révision de la directive de 2004 sur la compensation des victimes afin de l’adapter aux enjeux actuels. Elle devrait pour nous être l’occasion d’accélérer la mise en œuvre des dispositions déjà existantes au niveau des États membres.

A titre d’exemple, il est nécessaire qu’en matière de compensation, les États membres passent d’une logique assurantielle à une logique d’indemnisation publique ou que les États, à l’image de la France, créent des fonds spéciaux pour les victimes de terrorisme.  Alors que les récits de victimes à cet égard sont accablants, une telle disposition doit permettre davantage d’égalité entre les victimes et d’éviter les logiques marchandes d’assurances privées.  Le manque d’information, de soutien, les obstacles procéduraux ainsi que des critères d’éligibilité trop restrictifs sont également des obstacles au plein exercice du droit des victimes et à leur accès à la justice.

Force est de constater que la reconnaissance et la prise en charge effective des victimes reste à la traine d’un discours et de logiques essentiellement sécuritaires, notamment au sein du Parlement européen. Les victimes, particulièrement de terrorisme, restent toutefois essentiellement à la merci des États membres qui tardent à mettre en œuvre des dispositions censées répondre, du moins en partie, aux lacunes du droit constatées et partagées au lendemain des attentats. La publication de la stratégie de la Commission européenne constitue donc une opportunité politique importante pour rappeler les Etats membres à leurs obligations et inciter à la mise en œuvre des dispositions relatives aux droits des victimes au niveau européen. Assurer la réparation des victimes est essentiel à la reconstruction individuelle et collective, à la résilience de nos sociétés face au crime. C’est également permettre de sortir d’une vision purement répressive afin d’aller vers une justice réparatrice et respectueuses des personnes. C’est en ce sens que je travaillerai sur ces dossiers depuis le Parlement européen, pouvant compter je l’espère sur votre expertise sur ces sujets.

***

Etat des lieux en Belgique et la mise en œuvre des directives - Valérie Gérard, avocate de l’association d’aide aux victimes du terrorisme l’AISBL « Life4brussels ».

Souvenez-vous, le 22 mars 2016 en Belgique, il est 7h58 quand une explosion survient dans le hall des départs de Brussels Airport, à Zaventem. Elle est directement suivie d’une seconde explosion quelques mètres plus loin. A 9h10, une nouvelle explosion retentit dans la station de métro Maelbeek.

Ces attaques, directement identifiées comme d’origine terroriste, ont mis la Belgique en état de siège.

Le bilan est lourd. Les lésions physiques sont semblables à des blessures de guerre. Les lésions psychologiques sont bien réelles et beaucoup de victimes ont développé des troubles liés à des symptômes d’état de stress post-traumatique (PTSD), aussi bien pour les victimes directes que pour les victimes indirectes. Bon nombre de victimes ont vu des choses horribles, des scènes de chaos, des morceaux de corps, des personnes éventrées, brûlées, mutilées… Les enfants présents sur les lieux n’ont pas été épargnés.

La Belgique a été ébranlée par ces attentats sans précédent. Il ne s’agissait pas du premier attentat commis en Belgique^[11], ni même du dernier^[12]. Toutefois l’ampleur des attaques de Bruxelles, en termes de pertes humaines et de personnes blessés, était tel que les dirigeants ne pouvaient fermer les yeux, sur l’absence de cadre juridique. En d’autres termes, la souffrance des familles et les pertes humaines qui ont existé, avant le 22 mars 2016, n’avaient malheureusement pas suffi à inciter le pouvoir législatif à légiférer.

Ainsi, au lendemain du 22 mars 2016, le bilan s’élevait à 32 morts et des centaines de blessés. Il n’y avait pas de cadre juridique, rien n’était prévu pour répondre aux besoins et à l’indemnisation des victimes d’attentats. La plupart des victimes n’ont pas pu bénéficier d’un soutien psychologique adapté, que ce soit dans la phase aiguë ou sur le long terme. La multitude des démarches qu’elles ont dû accomplir pour faire valoir leurs droits en termes de reconnaissance, de soutien ou d’indemnisation, était telle que beaucoup ont vécu une double victimisation, allant jusqu’à abandonner leurs droits.

La Belgique fut recalée au rang des plus mauvais élèves, puisqu’elle n’avait pas pleinement mis en œuvre les règles de l’UE relatives aux droits, au soutien et à la protection des victimes de la criminalité, mieux reprises dans la directive 2012/29/UE sur les droits des victimes^[13].  Et pourtant, cette directive donne aux victimes des droits clairs en matière d’accès à l’information, de participation aux procédures pénales, de soutien et de protection adaptés à leurs besoins. Elle garantit également, aux victimes les plus vulnérables, de bénéficier d’une protection supplémentaire au cours de la procédure pénale.

Analysons ensemble certains droits reconnus aux victimes par la directive européenne, en vérifiant la mise en œuvre de ces droits pour les victimes d’attentats commis en Belgique.

1. Droit à l’information

L’article 4 de la directive 2012/29/UE énonce un principe général selon lequel « Les Etats membres veillent à ce que la victime reçoive, sans retard inutile et dès son premier contact avec une autorité compétente, les informations » utiles afin de faire valoir leurs droits.

La victime doit être informée :

• Du type de soutien qu’elle peut obtenir et auprès de qui elle peut l’obtenir;
• Des procédures de dépôts de plainte et le rôle de la victime dans ces procédures;
• Des modalités et les conditions d’obtention d’une protection;
• Des modalités et les conditions d’accès à des conseils juridiques, une aide juridictionnelle;
• Des modalités et les conditions d’obtention d’une indemnisation;
• Des modalités et les conditions d’exercice du droit à l’interprétation et à la traduction, les procédures disponibles pour faire une réclamation au cas où ses droits ne seraient pas respectés;
• Des coordonnées utiles pour l’envoi de communications relatives à son dossier;
• Des services de justice réparatrices disponibles;
• Des possibilités de remboursement des frais de participation à la procédure ;

En Belgique, l’article 4 de la directive n’est mis en œuvre et assuré, que si la victime a fait une déclaration de personne lésée^[14], et uniquement en ce qui concerne des informations par rapport au déroulement de la procédure, et/ou sur la plainte qui a été déposée.

L’accès à l’information a fait l’objet des principales revendications des victimes.

Depuis 2017, l’association d’aide aux victimes du terrorisme « Life4Brussels », a plaidé pour la mise en place d’un fonds de garantie qui fasse office de guichet unique, auprès duquel les victimes pourraient à la fois être informées de leurs droits, et indemnisées de leur dommage, à l’instar du fonds de garantie français, le FGTI^[15].

La création d’un guichet unique se justifiait en raison du nombre conséquent d’interlocuteurs, de procédures à introduire, de législations différentes, de règles de procédure et de prescription toutes plus compliquées les unes que les autres. Ce fonds de garantie n’a jamais vu le jour. Toutefois, une Taskforce interfédérale a été mise en place pour rencontrer les compétences de l’autorité fédérale et des entités fédérées de l’aide aux victimes. Un groupe de travail s’est penché sur la création de ce guichet unique d’informations. Pendant de nombreux mois, les associations d’aide aux victimes du terrorisme qui participaient à cette Taskforce, ont sollicité la mise en place de ce guichet unique d’informations. 

À ce jour, ce guichet unique d’informations n’existe toujours pas, alors que plusieurs délais de prescription sont venus à échéance.

L’Etat belge n’est toujours pas intervenu pour rencontrer au mieux les directives européennes afin de permettre aux victimes d’être informées sans retard inutile de leurs droits.

2. Droit d’accéder aux services d’aide aux victimes

L’article 8 de la directive 2012/29/UE, précise que le droit à l’accès aux services d’aide aux victimes doit être disponible dès la commission de l’infraction, même si la victime n’est pas partie à la procédure et durant une période suffisante à l’issue de la procédure pénale. Cette aide peut être déléguée à des entités privées.  L’aide doit consister en la transmission d’informations ou de conseils sur des questions financières et pratiques, ou encore consister en un soutien  moral et psychologique.

En Belgique, même s’il existe un certain nombre d’initiatives sur le terrain, le soutien psychologique et la mise en place rapide d’une assistance spécifique pour les victimes d’infractions graves ne possèdent pas encore un caractère obligatoire.

De plus, la mise en relation des victimes et des associations d’aide aux victimes du terrorisme n’est pas suffisamment encouragée par les pouvoirs publics.

L’Etat belge n’est pas venu au secours de l’accès aux victimes à des services d’aide. Les associations d’aide aux victimes du terrorisme ne perçoivent pas ou très peu de subsides, et les services d’aide et d’accueil n’ont pas suffisamment de moyens.

3. Droits procéduraux et notamment l’accès à la justice pénale

Outre le droit à la réparation de leurs dommages, les victimes d’attentats, de même que toutes victimes peu importe le type d’agression qu’elles ont subi, aspirent à être reconnues dans leur statut de victimes et à participer au procès pénal^[16]. 

Les victimes ont cette volonté de pouvoir être entendues et de comprendre, tout en étant assistées et soutenues^[17].

La Cour européenne des droits de l’homme reconnaît que les victimes doivent avoir une place dans le cadre des procédures pénales, et cela en plus du droit d’intenter une action civile en vue d’obtenir, au moins, une réparation symbolique ou la protection d’un droit à caractère civil^[18]. Elle insiste sur la nécessité de préserver les droits des victimes et la place qui leur revient dans le cadre de la procédure pénale^[19].

L’accès à la justice pénale doit passer par une intervention financière.

En 2017, l’association Life4Brussels a plaidé pour le remboursement des frais d’avocats pour les victimes d’attentats terroristes. Suite à une modification législative, la Belgique accorde désormais une aide juridique dans les frais d’avocats, autant aux victimes directes qu’aux victimes indirectes[20].

Cependant, l’aide est plafonnée à 12.000€ par victime, pour l’ensemble des procédures. En effet, nombre de victimes doivent entamer plusieurs procédures, devant plusieurs institutions. Ce qui engendre une augmentation des frais de défense. Il aurait été judicieux de faire une distinction entre l’accès à la justice pénale et l’indemnisation des victimes auprès des assurances, en ce qui concerne l’aide financière dans les frais d’avocats accordée aux victimes, par la Commission pour l’aide financière aux victimes d’actes intentionnels de violence.

De plus, les délais pour introduire des demandes, commencent à courir à dater de la reconnaissance de l’acte, par arrêté royal, comme étant un acte de terrorisme, et ce pour une durée de 3ans.

Cela a pour conséquence de réduire le délai d’introduction de la demande. En ce sens, pour n’importe quel autre type d’acte intentionnel de violence, le délai légal d'introduction d'une demande d'aide financière est de trois ans à compter du jour où il a été statué définitivement sur l’action publique par une décision passée en force de chose jugée et donc à l’issue du procès pénal.

Dans le cas des victimes du terrorisme, le procès pénal ne s’est pas encore tenu et ne s’ouvrira qu’en 2021, mais les délais pour introduire les demandes sont arrivés à échéance le 17 mars 2020. Ainsi les éventuelles victimes, qui en 2021 souhaiteront être défendues au procès pénal par un avocat, ne seront plus dans le cadre légal pour solliciter l’aide de la Commission.

En d’autres termes, l’aide accordée n’est donc pas suffisante, et les délais pour introduire les demandes ne permettent pas de réellement garantir à la victime un accès à la justice pénale.

C’est une des raisons pour laquelle, l’association d’aide aux victimes « Life4Brussels » est intervenue.

Celle-ci a mandaté un collectif d’avocats qui, sur base d’une mutualisation des prestations des avocats et d’une solidarité entre les victimes, pourra intervenir pour défendre les victimes dans le cadre du procès pénal, sans faire reposer sur les victimes les frais du procès.

4. Droit à la protection

L’article 1er de la directive 2012/29UE du Parlement européen et du Conseil européen du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité, impose aux Etats que les victimes soient reconnues et traitées avec respect, tact, professionnalisme, de façon personnalisée et de manière non discriminatoire.

Cette directive n’est malheureusement pas respectée. Notamment lorsque les victimes sont confrontées à certains médecins experts mandatés par les entreprises d’assurances.

Cette constatation n’est pas propre aux victimes d’attentats. Les pratiques fautives et abusives sont nombreuses[21].

Lorsque les pratiques des experts ne sont pas contraires à la directive, il arrive que « les méthodes et les instruments utilisés soient ou inappropriés ou mal appliqués, bâclés, manipulés, ou mal analysés et mal interprétés »^[22].

Pour rencontrer la directive européenne, il devrait exister une formation des médecins experts, et une précision explicite par rapport aux qualités requises[23].

Les victimes sont systématiquement livrées à elles-mêmes face à des entreprises d’assurance, et ont toujours l’impression que l’on ne reconnaît pas les souffrances endurées.

Il est vrai toutefois que la Belgique a reconnu un statut aux victimes d’attentats, à savoir le statut de solidarité nationale^[24]. Ce statut peut être octroyé aux victimes directes et indirectes^[25] (article 13 de la loi). L’attribution du statut donne lieu à la délivrance d’une carte de statut de solidarité nationale (article 15-16 de la loi).

Ce statut a pour avantage, d’octroyer un abonnement gratuit de la STIB aux bénéficiaires du statut de solidarité nationale pour les victimes (directes et indirectes) d'actes de terrorisme^[26]. Cet avantage est à l’initiative de la Région de Bruxelles-Capitale et non du Gouvernement fédéral. Toutefois plusieurs victimes n’habitent pas sur Bruxelles, vivent à l’étranger ou ne prennent plus les transports. Les victimes qui ont, au minium 10% d’invalidité, bénéficient elles, de la gratuité des transports partout en Belgique.

Et enfin, ce statut permet le remboursement des frais médicaux.

Droit à la réparation du dommage

La demande des victimes était de simplifier l’indemnisation, de sortir du parcours du combattant, ainsi que de la multitude d’interlocuteurs et de procédures.

En Belgique, il y a un éclatement des droits des victimes d’attentats, dans une multitude de textes. En conséquence, même si les victimes disposent aujourd’hui de documents vulgarisés pour faciliter la compréhension, n’importe quel juriste qui s’intéresserait au statut juridique des victimes d’attentats, serait bien en peine de prendre la mesure des droits des victimes et d’en comprendre la logique.

Plutôt que de supprimer des interlocuteurs et de créer un fonds de garantie pour faciliter l’aide et l’indemnisation des victimes, l’Etat belge a ajouté en 2017 un interlocuteur supplémentaire, par le biais de la loi statut de solidarité nationale, avec une expertise supplémentaire, mise en place par le Medex.  En d’autres termes, à côté du procès pénal, à côté des assurances, de la Commission pour l’aide financière, des mutuelles, et du SPF personnes handicapées, il y a maintenant la pension de dédommagement^[27].

La Belgique a fait le choix de la subsidiarité de son intervention par rapport aux assurances avec principalement deux inconvénients :

1. Des délais trop courts :

• trois ans à dater de l’attentat, pour introduire une déclaration de sinistre auprès de l’assurance de responsabilité objective concernée, ou de l’assurance accident du travail,
• trois ans à dater de la reconnaissance de l’acte comme un acte de terrorisme, pour introduire des demandes auprès de la Commission pour l’aide financière aux victimes d’actes intentionnels de violence,
• un an pour laisser aux victimes la possibilité de réouvrir leurs dossiers alors que de nouveaux droits leur avaient été accordés (aide dans les frais et honoraires d’avocats).

A titre de comparaison, la France a supprimé les délais de forclusion d’un an et de trois ans pour les victimes d’actes les plus graves, pour aligner ce délai sur celui de droit commun en matière de responsabilité civile, soit dix ans.  En matière de terrorisme, la victime ou les ayants-droit disposent ainsi d'un délai de dix ans à compter de la date de l'acte de terrorisme pour saisir le FGTI (fonds de garantie français).

L’association d’aide aux victimes du terrorisme « Life4Brussels » plaide, comme c’est le cas en France, pour un allongement des délais de saisine afin d’accorder à la victime le temps de réaliser les conséquences de ces événements traumatiques sur sa vie. Certains symptômes de PTSD n’apparaissent parfois que plusieurs années plus tard.

Il est fondamental qu’un Etat, tel que la Belgique, conformément à sa législation nationale, apporte aux victimes du terrorisme un soutien ciblé, qu’il puisse leur conférer des droits et leur fournir des moyens efficaces pour accéder à la justice.

2. Hypothèse d’un attentat commis dans un autre lieu avec un autre mode opératoire.

A ce jour, l’Etat belge continue de compter sur l’intervention d’une assurance de responsabilité objective, au cas où un nouvel attentat se produise. La Belgique n’a légiféré que dans le cadre d’une intervention subsidiaire (Commission pour l’aide financière) ou résiduaire (Loi statut de solidarité de 2017), de l’Etat.

Or, il existe des hypothèses où aucune assurance de responsabilité objective n’a l’obligation d’intervenir. C’est le cas d’un attentat commis en pleine rue avec l’usage d’une arme à feu. Dans cette hypothèse il n’existe pas de couverture d’assurance obligatoire.

En d’autres termes, si demain un nouvel attentat survient, il y a aura toujours des victimes en accident du travail qui pourront solliciter l’intervention de l’assureur-loi. Il y a aura toujours des victimes qui auront souscrit à une assurance privée, qui couvre les risques de la vie. Cependant toutes les autres qui n’ont pas d’assurance propre ou qui ne sont pas en accident du travail, devront se contenter de l’aide minimaliste de l’Etat, accordée par la Commission pour l’aide financière ou espérer pouvoir prétendre à une pension de dédommagement (si on estime que leur invalidité atteint les 10%).

Cela ne rencontre pas les directives et les lignes directrices européennes qui invitent les Etats membres à prendre leurs responsabilités, à assurer la réparation du dommage des victimes d’attentats commis sur leur territoire, indépendamment de la nationalité de ces victimes, et sans créer de discrimination.

CONCLUSION

La Belgique était l’un mauvais élèves à ne pas avoir pleinement mis en œuvre les règles de l’UE relatives aux droits, au soutien et à la protection des victimes de la criminalité, mieux reprises dans la directive 2012/29/UE sur les droits des victimes^[28]. 

En octobre 2012, les Etats membres avaient convenu de transposer les règles de la directive 2012/29/UE, en droit interne pour le 16 novembre 2015. Le 27 janvier 2016, deux mois avant les attentats, la Belgique avait été mise en demeure^[29] et le 7 mars 2019, n’ayant pas pleinement mis en oeuvre la directive, la Commission européenne a décidé d’adresser un avis motivé à la Belgique^[30].

La rapporteuse spéciale des Nations Unies, Fionnula Ni Aolain, avait salué les bonnes pratiques en matière de lutte contre le terrorisme et déploré le manque d’attention porté aux victimes, en Belgique, dans son rapport de mars 2019[31]. Elle avait été interpellée face au désarroi des victimes qui « se sentaient abandonnées et avaient du mal à trouver un soutien médical ou autre tout en faisant face à une perte, une douleur et un traumatisme accablants ». Dans son rapport, elle s’est dite inquiète « des lacunes qui subsistent dans le cadre applicable aux victimes du terrorisme en Belgique».

A un niveau belgo-belge, une Commission d’enquête parlementaire avait été mise en place afin d’ « examiner toutes les circonstances qui ont conduit aux attentats commis à l’aéroport de Bruxelles-National à Zaventem et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles le 22 mars 2016 ainsi que l’anticipation et la gestion de ces événements par les différentes autorités »^[32]. Elle a eu également pour objectif « d’examiner l’assistance, la protection et le soutien apporté aux victimes des attentats et à leur famille, en ce compris l’accès à des services d’aide psychologique, l’information et le suivi administratif, en examinant notamment les dispositifs existants »^[33].

La Commission d’enquête parlementaire a mis en évidence plusieurs dysfonctionnements, tel que le vide législatif dans lequel se trouvait la Belgique^[34]. Elle a, également, établie des recommandations conformes à la directive 2012/29/UE, lesquelles sont aussi conformes aux demandes de AISBL « Life4brussels »^[35], tel que la création d’un fonds de garantie^[36], visant à pallier à l’insolvabilité des auteurs de ces attaques aveugles, macabres et dirigées contre l’Etat. 

Dans les faits, de nombreuses recommandations n’ont pas été suivies.

Il est donc à espérer que les institutions européennes puissent rappeler à la Belgique ses obligations et inciter à la mise en œuvre des dispositions relatives aux droits des victimes.

Saskia Bricmont
Députée européenne, membre de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

Valérie Gérard
Avocate de l’association d’aide aux victimes du terrorisme l’AISBL « Life4brussels ».

[1] Sur l’espace commun de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne, les différents programmes sont Tampere (1999-04), Hague (2004-09) and Stockholm (2010-14).

Parmi les décisions : Council Framework decision 2001/220/JHA 15 mars 2001

[2] Directive 2004/80/CE du 29 avril 2004 relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité, Directive 2011/36/UE du 5 avril 2011concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes, 

Directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la décision de protection européenne,

Directive  2011/92/UE du 13 décembre 2011relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie,

Directive 2012/29/UE établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité, 

Règlement (UE) n° 606/2013 du 12 juin 2013 relatif à la reconnaissance mutuelle des mesures de protection en matière civile,

Directive 2017/541/UE relative à la lutte contre le terrorisme

Pour plus d’information: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/protecting-victims-rights_fr

^[3] Directive 2010/64/EU relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales,

Directive 2012/13/EU relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales

Directive 2013/48/EU relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d’arrêt européen, au droit d’informer un tiers dès la privation de liberté et au droit des personnes privées de liberté de communiquer avec des tiers et avec les autorités consulaires,

Directive (EU) 2016/343 portant renforcement de certains aspects de la présomption d'innocence et du droit d'assister à son procès dans le cadre des procédures pénales

Directive (EU) 2016/800 relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants qui sont des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales,

Directive (EU) 2016/1919 concernant l'aide juridictionnelle pour les suspects et les personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales et pour les personnes dont la remise est demandée dans le cadre des procédures relatives au mandat d'arrêt européen

Pour plus d’information: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/rights-suspects-and-accused_fr

4 source interne Commission européenne

[5] Rapport 21.11.2018 sur les observations et les recommandations de la commission spéciale sur le terrorisme https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0374_FR.html?redirect

^[6] Article 29 de la directive.

^[7] La publication de cette étude est du ressort de la Commission européenne. Le Parlement européen a pour sa part demandé une étude de mise en œuvre à son propre service d’étude, laquelle a été publiée en 2017 : EPRS, The Victims' Rights Directive 2012/29/EU, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU(2017)611022

^[8] Rapport de Joëlle Milquet, sur le renforcement des droits des victimes: de l’indemnisation à la réparation (mars 2019) accessible en anglais :  https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/strengthening_victims_rights_-_from_compensation_to_reparation_rev.pdf

^[9] EU Strategy on victims' rights (2020-2024) Roadmap: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12239-EU-Strategy-on-victims-rights-2020-2024-

^[10] Trois directives du paquet victime se concentre sur des groupes de victimes spécifiques : victimes de la traite, enfant victime d’exploitation sexuelle et de pédopornographie, et victimes de terrorise.  

^[11] L'attentat dans le métro, le 8 juin 2012, à Bruxelles (Belgique) et l’attentat au musée juif, le 24 mai 2014, à Bruxelles (Belgique)

^[12] L'attentat en rue, le 6 août 2016, à Charleroi (Belgique), l’attentat en rue, le 5 octobre 2016, à Schaerbeek (Belgique), l’attentat en rue, le 25 août 2017, à Bruxelles (Belgique) et l’attentat en rue, le 29 mai 2018, à Liège (Belgique).

^[13] Directive 2012/29/UE du parlement européen et du conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil.  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/MEMO_19_462). Le 27 janvier 2016, deux mois avant les attentats, la Belgique avait été mise en demeure^[13] et le 7 mars 2019, n’ayant pas pleinement mis en oeuvre la directive, la Commission européenne a décidé d’adresser un avis motivé à la Belgique.

^[14] Art.3bis du Titre préliminaire de Code de procédure pénale et article 5 bis du Titre préliminaire du Code de procédure pénale.

^[15] Projet de loi relatif à la création d’un statut de solidarité nationale à l’octroi d’une pension de dédommagement et au remboursement des soins médicaux suite à des actes de terrorisme, Doc. Parl., 54/2334/005, leg. 2016-2017, Annexe Auditions « Système alternatif », pp.74-75 (« Me Antoine Chomé propose de remplacer le régime projeté par un système alternatif. Ce système serait calqué sur l ’(ancien) Fonds Commun de Garantie Automobile, qui intervient pour tout accident de la circulation où l’auteur est inconnu ou non assuré. Ce Fonds intervient chaque année au profit de 10 à 13 000 victimes d’accidents. Sa composition laisse une large place aux assureurs eux-mêmes. Le risque d’attentats terroristes tels que ceux du 22 mars 2016 consiste à voir les assureurs augmenter demain les primes d’assurance et d’inscrire autant que possible dans les contrats d’assurance des clauses d’exclusion liées au terrorisme. Les assureurs sont en effet contraints de débourser des sommes importantes, et toutes les compagnies d’assurance ne seraient pas en mesure de faire face à de telles dépenses. La mutualisation du risque pallie cet écueil. Le système alternatif doit contenir le principe d’une réparation complète du dommage, au lieu d’une pension de dédommagement forfaitaire. Le législateur belge devrait à cet effet se laisser inspirer par le législateur français. Un tel système est à l’avantage des victimes et des assureurs. L’association Life4Brussels ne peut pas se satisfaire de l’utilisation d’une ligne budgétaire et d’institutions héritées de la Deuxième Guerre Mondiale, inopérantes dans le cas des victimes d’attentats ».

^[16] M. PREUMONT, « La place de la victime dans la procédure pénale : d’un bout à l’autre de la chaîne », rev. dr. U.L.B., 2005/31, pp. 123-124 ; M. PREUMONT, « La victime face à l’exécution de la peine », in. Institut d’études sur la justice, La place de la victime dans le procès pénal, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 198-212.

^[17] C. NYSSENS, « Les attentes de la victime », in La place de la victime dans le procès pénal, op. cit., pp.29-30.

^[18] Perez c. France du 12 février 2004 (Grande Chambre), §§70-72 ; Golder c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1975, série A no18, p. 13§27; Tolstoy Miloslavsky c. Royaume-Uni, arrêt du 13 juillet 1995, série A no 316-B, p.78, §58.

^[19] Dombo Beheer B.V. c. Pays-Bas, arrêt du 27 octobre 1993, série A no274, p. 19§32.

[20] Proj. de Loi relatif à la création d’un statut de solidarité nationale, à l’octroi d’une pension de dédommagement et au remboursement des soins médicaux suite à des actes de terrorisme, Doc. Parl., 2016-2017, Annexe - Auditions, Doc 54 2334/005, p. 54. Art. 42sexies. « En cas d'acte de terrorisme, une victime ou un sauveteur occasionnel peut prétendre à des frais d'avocat pour un montant maximal de 12 000 euros, au lieu de l'indemnité de procédure prévue à l'article 32, § 1er, 6°, § 2, 5° et § 3, 3°.Ce montant peut être majoré par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres », inséré dans la loi du 1er août 1985 par la loi du 3 février 2019. - Loi modifiant la loi du 1er août 1985 portant des mesures fiscales et autres, en ce qui concerne les compétences de la commission pour l'aide financière aux victimes d'actes intentionnels de violence et aux sauveteurs occasionnels pour les victimes de terrorisme, M.B., 08 février 2019, p. 12755.

[21] La doctrine nous enseigne que: « Les commentaires de trop d’expertisés mais aussi les observations directes ou indirectes, laissent peu de doute sur l’existence de mauvaises pratiques. Des exemples ? L’expert rencontre l’expertisé un quart d’heure en tout et pour tout. Ou interroge l’expertisé dans sa voiture garée le long du trottoir. Ou répond à dix coups de téléphone (le témoin les a comptés) pendant l’heure consacrée à l’entretien. Ou hausse le ton et menace un enfant terrorisé.  Certains n’hésitent pas à formuler leurs avis, préjugés et jugements de valeur à l’expertisé. Ces pratiques techniquement et déontologiquement fautives ne sont pas rares et portent préjudice à l’expertisé ». C. MORMONT, « L’expertise psychologique : Quelques réflexions », in Théorie et pratique de l’expertise civile et pénale, dir.G. de Leval, CUP 175, 2017, p.227.

^[22] C. MORMONT, Idem.

[23] Voy. à ce sujet C. MORMONT, Op. cit., p. 224

^[24] Loi du 18 juillet 2017 relative à la création du statut de solidarité national, à l’octroi de la pension de dédommagement et au remboursement des soins médicaux à la suite d’actes de terrorisme, M.B., 4 août 2017, p. 77667.

^[25] Les victimes indirectes sont les successibles jusqu’au 2ème degré inclus.

^[26] Arrêté du 21 juin 2018 modifiant l'arrêté du 23 mars 2017 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant des prix du transport des voyageurs sur le réseau des transports urbains et régionaux de la Région de Bruxelles-Capitale et octroyant un abonnement gratuit aux bénéficiaires du statut de solidarité nationale pour les victimes d'actes de terrorisme, M.B., 5 juillet 2018, p. 54182.

^[27] Dont toute réparation à laquelle donne droit le même fait dommageable en est déduite, à l’exception de l’indemnisation résultant d’une assurance individuelle. Article 6 de la loi du 18 juillet 2017 relative à la création du statut de solidarité national, à l’octroi de la pension de dédommagement et au remboursement des soins médicaux à la suite d’actes de terrorisme, M.B., 4 août 2017, p. 77667.

^[28] Directive 2012/29/UE du parlement européen et du conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil.  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/MEMO_19_462).

^[29] Article 258 TFUE.

^[30] Idem.

[31] Trois ans après les attentats.

^[32]Proposition du 14 avril 2016 visant à instituer une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les circonstances qui ont conduit aux attentats terroristes du 22 mars 2016 dans l’aéroport de Bruxelles-National et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles, y compris l’́évolution et la gestion de la lutte contre le radicalisme et la menace terroriste, Doc. Parl., 1752/005, leg. 2015-2016,  https://www.lachambre.be/FLWB/PDF/54/1752/54K1752005.pdf.

^[33] Proposition du 11 avril 2016 visant à instituer une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les circonstances qui ont conduit aux attentats terroristes du 22 mars 2016 dans l’aéroport de Bruxelles-National et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles, y compris l’évolution et la gestion de la lutte contre le radicalisme et la menace terroriste, Doc. Parl., 1752/001, leg. 2015-2016 https://www.lachambre.be/FLWB/PDF/54/1752/54K1752001.pdf

^[34] « La Belgique se trouvait donc, au lendemain du 22 mars 2016, en présence d’un vide législatif aucun système ne traitant globalement de l’aide aux victimes d’actes de terrorisme ».(doc 1752/007 p.26) (4 mai 2017) 

^[35] https://life4brussels.be.

[36] « La commission d’enquête recommande que, pour l’avenir, la Belgique se dote d’ un système qui, au lieu d’offrir une aide subsidiaire qui contraint la victime à s’adresser elle-même aux organismes publics ou privés chargés de l’indemniser, prévoie la création d’un fonds qui pourra lui allouer, dans les délais les plus brefs, des aides et indemnités, à charge pour lui de récupérer ce qui est dû par les compagnies d’assurance ». (doc 1752/007 p.26) (4 mai 2017).