Le 22 septembre 2020, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’est prononcée dans une affaire opposant la Ville de Paris à deux loueurs en meublés touristiques (affaires jointes C-724/18 Cali Apartments/Procureur général près la Cour d’appel de Paris et ville de Paris et C-727/18 HX/Procureur général près la Cour d’appel de Paris et ville de Paris)[1].
Selon la Cour, une réglementation nationale soumettant à autorisation la location, de manière répétée, d'un local destiné à l'habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile est conforme au droit de l'Union européenne. La pénurie de logements constitue une raison impérieuse justifiant une telle réglementation.
Cette décision était particulièrement attendue par de nombreuses autres villes européennes ainsi que par la plate-forme de location touristique Airbnb.
1. Bref rappel des faits :
Cali Apartments SCI et HX sont, chacun, propriétaires d’un studio situé à Paris. Ces studios, proposés à la location sur un site Internet, ont fait l’objet, de manière répétée, de locations de courte durée à l’usage d’une clientèle de passage et ce sans autorisation préalable des autorités locales.
En effet, pour essayer de lutter contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée, la France, à l’instar d’autres villes européennes, a mis en place une réglementation extrêmement stricte. Ainsi, le Code de la construction et de l’habitation français prévoit notamment que :
- dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans celles de trois départements limitrophes de Paris, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à autorisation préalable et que le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée et pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un tel changement d’usage.
- cette autorisation, délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l’immeuble, peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage.
- une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.
Le juge des référés du tribunal de grande instance de Paris puis, par la suite, la cour d’appel de Paris ont condamné les deux propriétaires au paiement d’une amende et ordonné le retour des biens en cause à leur usage d’habitation.
Les propriétaireses ont formé un pourvoi en cassation devant la Cour de Cassation au motif que la cour d’appel de Paris aurait violé le principe de primauté du droit européen en ce que celle-ci n’avait pas établi que :
– la restriction à la libre prestation de service que constitue la procédure d’autorisation imposée par le droit français pouvait être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, comme l’exige la directive 2006/123 dite directive « services » [2]; ou encore
– l’objectif poursuivi par cette réglementation ne pouvait pas être réalisé par une mesure moins contraignante comme l’exige l’article 9 de ladite directive.
2. L’arrêt de la Cour
Dans son arrêt du 22 septembre 2020, la Cour de justice a tout d’abord jugé que la directive 2006/123 trouvait à s’appliquer à une réglementation d’un État membre relative à des activités de location contre rémunération de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, effectuées de manière répétée et pour de courtes durées, à titre professionnel comme non professionnel. À cet égard, elle a souligné que de telles activités relèvent de la notion de « service » au sens de l’article 4 point 1 de la directive, et ne correspondent, par ailleurs, à aucune des activités exclues du champ d’application de cette directive par son article 2 point 2. En outre, elle a estimé que la réglementation en cause n’était pas exclue du champ d’application de la directive 2006/123 au motif qu’elle constituerait une réglementation générale, indistinctement applicable à toute personne, en matière d’aménagement ou de développement du territoire et, en particulier, d’aménagement des zones urbaines. En effet, si cette réglementation vise à garantir une offre suffisante de logements destinés à la location de longue durée à des prix abordables, elle ne vise cependant que les personnes se livrant à un type particulier de location.
La Cour a ensuite dit pour droit qu’une réglementation nationale qui soumet à autorisation préalable l’exercice de certaines activités de location de locaux destinés à l’habitation relève de la notion de « régime d’autorisation » au sens au sens de l’article 4, point 6, de la directive.
La Cour rappelle que les régimes d’autorisation visés à l’article 9, paragraphe 1, de la directive doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. Ces critères doivent notamment être justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnels à cet objectif d’intérêt général, clairs et non ambigus, objectifs, rendus publics à l’avance et, enfin, transparents et accessibles (article 10, paragraphe 2, de ladite directive).
En l’espèce, la Cour a déclaré la législation française en cause conforme au droit de l’UE, estimant qu’ un dispositif de lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée, avec pour objectif de répondre à la dégradation des conditions d’accès au logement et à l’exacerbation des tensions sur les marchés immobiliers, constituait bien une raison impérieuse d’intérêt général justifiant cette réglementation.
Elle relève à cet égard que « l’activité de location de locaux meublés de courte durée a un effet inflationniste significatif sur le niveau des loyers, en particulier à Paris et dans d’autres villes françaises », reconnaissant donc à la Ville de Paris et à l’Etat le droit d’instaurer un régime d’autorisation.
Selon la Cour, cette réglementation nationale est proportionnée à l’objectif poursuivi. En effet, elle est matériellement circonscrite à une activité spécifique de location, elle exclut de son champ d’application les logements qui constituent la résidence principale du loueur et le régime d’autorisation qu’elle établit est de portée géographique restreinte. En outre, l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori, par exemple, par le biais d’un système déclaratif assorti de sanctions, ne permettrait pas de freiner immédiatement et efficacement la poursuite du mouvement de transformation rapide qui crée une pénurie de logements destinés à la location de longue durée
La Cour considère que ce régime d’autorisation n’est pas contraire, par principe, aux exigences de clarté et de transparence. Il suffit, pour que ces exigences soient satisfaites, que tout propriétaire souhaitant louer un local meublé à usage d’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile soit en mesure de prendre pleinement connaissance des conditions de délivrance d’une autorisation et de l’éventuelle obligation de compensation prévues par les autorités locales concernées, préalablement à son engagement dans les activités de location en cause, ce que permettent l’affichage en mairie et la mise en ligne, sur le site Internet de la commune, des comptes rendus des séances du conseil municipal.
Cependant, la Cour émet des réserves quant au mécanisme de compensation mis en place par la ville de Paris sous la forme d’une transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage et sur la conformité du droit français aux exigences de clarté, de non-ambiguïté et d'objectivité fixés par la directive (article 10 paragraphe 2). En effet, la Cour estime que si ce mécanisme de compensation constitue « en principe, un instrument adéquat de poursuite de ces objectifs […] la juridiction nationale doit s'assurer que cette faculté s'avère adaptée à la situation du marché locatif local ». Ainsi, le montant doit être mis en corrélation avec les prix locaux et compatible avec l’exercice de l’activité de location courte-durée, et les modalités de la compensation doivent être prises en compte. Il appartiendra par ailleurs à la juridiction nationale de vérifier si les critères de clarté, de non-ambiguïté et d'objectivité fixés par la directive sont bien remplis par la ville de Paris.
3. Portée de la décision
Par cet arrêt, la Cour de justice de l’Union européenne a validé le principe de la procédure d’autorisation instaurée par la législation française, procédure qui n’est pas contraire à la directive « services ». Toutefois, la Cour ne se substitue nullement au juge national. Il reviendra dès lors à toute juridiction nationale qui sera saisie d’une réglementation instaurant un régime d’autorisation tel que celui prévu en France de s’assurer que le pouvoir d’appréciation des autorités compétentes ne soit pas utilisé de manière arbitraire. Les villes concernées devront ainsi apporter la preuve que la pénurie de logement qui les frappe est effectivement liée à l’afflux de touristes et démontrer que le régime mis en place répond bien critères posés par la directive « services «, garants de l’arbitraire.
A cet égard, la décision de la Cour de cassation française est attendue avec grand intérêt, d’autant plus qu’un certain nombre d’affaires similaires est actuellement pendant.
Affaire à suivre…
Isabelle Kletzlen,
Avocate au barreau de Bruxelles
[1] Affaires jointes C-724/18 Cali Apartments/Procureur général près la Cour d’appel de Paris et ville de Paris et C-727/18 HX/Procureur général près la Cour d’appel de Paris et ville de Paris.
[2] Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.
