Les productions normatives de l’Union européenne

Fiche n° 2 

Initiation en droit européen. Le droit européen pour les nuls

Le droit de l’Union européenne comprend le droit primaire, le droit dérivé et des actes atypiques moins normatifs mais néanmoins intéressants.

2.1 Les sources du droit de l’Union européenne

A. Le droit primaire

Le droit primaire regroupe les traités fondateurs de l’Union européenne

• Le Traité sur l’Union européenne (T.U.E.)
• Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (T.F.U.E.)
• La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [1]
• Les principes généraux du droit de l’U.E. établis par la jurisprudence de la Cour de Luxembourg (C.J.U.E.) : par exemple, le principe de non-discrimination, le principe de l’État de droit ou de la primauté du droit européen.

B. Le droit dérivé

Ce sont les normes législatives ou non législatives adoptées par les institutions européennes pour accomplir leurs missions. On en distingue deux catégories.

Cinq types de normes législatives (art. 288 T.F.U.E.) : règlements, directives, décisions, recommandations et avis. Ils sont adoptés suivant la procédure législative : en principe, adoption de la proposition législative par le Parlement européen ou par un vote du Conseil de l’Union européenne, mais il existe aussi des procédures spéciales qui réduisent l’intervention du Parlement, donnant le rôle principal au Conseil de l’U.E.

Les normes non législatives sont prises pour compléter ou modifier certains éléments d’un acte législatif (« actes délégués », art. 290 T.F.U.E.) ou pour fixer des modalités de mise en œuvre d’actes législatifs (actes « d’exécution », art. 291 T.F.U.E.). Elles font penser à nos arrêtés royaux ou ministériels.

C. Les actes atypiques

Commandés par la pratique, on y trouve des « résolutions », des communications [2] , des accords interinstitutionnels, des livres blancs, des livres verts, etc.

L’article 288 du T.F.U.E. – Texte intégral

Ces instruments normatifs portent sur des matières particulières : les marchés publics, la protection du consommateur, la lutte contre le blanchiment… Mais il existe également un instrument normatif transversal qui vise à « ancrer l’importance exceptionnelle des droits fondamentaux et leur portée de manière visible pour les citoyens » :

LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L’UNION EUROPEENNE

Cette Charte s’est progressivement vue reconnaître une force juridique contraignante pour le législateur européen lui-même et pour l’interprétation du droit de l’Union : la Cour de justice de l’Union fait très souvent référence à ses dispositions pour interpréter le droit de l’Union. La consanguinité entre la Charte de l’Union et la Convention européenne des droits de l’homme (qui ne fait pas, en tant que telle, partie du droit de l’Union mais du droit du Conseil de l’Europe, cf. fiche technique n°1) est évidente et assure une bienfaisante cohérence du droit européen dans ses deux composantes (voir fiche n°1).

2.2. Focus sur la notion de directive

Il y en existe un grand nombre dans des matières extrêmement variées.

La directive est un instrument normatif assez génial dans la mesure où il réalise l’exploit de combiner l’unité (quant aux fins) et la diversité (quant aux voies et moyens pour les atteindre) : tous les Etats membres doivent atteindre le même objectif (tel que défini par la directive) au moyen des dispositifs normatifs que chaque Etat membre choisira comme étant les plus appropriés à ses particularités.

Deux autres points d’attention particuliers en ce qui concerne les directives :

2.2.1. Effet direct – Distinction horizontal / vertical

La directive s’adresse aux Etats membres et non aux sujets de droit privé. La directive indique la direction (quoi de plus naturel pour une « directive » !) : voilà l’objectif qui doit être atteint par tous les Etats membres et chaque Etat membre vote les dispositions légales (dites « lois de transposition ») qui lui conviennent pour l’atteindre^[3].

Cela implique que tous les organes des Etats membres s’emploient à atteindre ces objectifs. Et comme la souplesse est l’intelligente garante de la réussite, toutes les dispositions des directives n’offrent pas aux Etats membres le même degré d’autonomie : chaque directive précisera le degré d’harmonisation requis ^[4] pour l’ensemble ou pour telle ou telle de ses dispositions particulières et, donc, le degré de liberté dans les « voies et moyens » dont les Etats membres disposeront pour prendre les lois de transposition adéquates.

Cela va des directives qui sont dites d’harmonisation minimale (la directive fixe un objectif minimal : protéger légalement telle valeur au moins à tel niveau) jusqu’à celles dites d’harmonisation totale (exemple : les articles 58 et 60 §1 de la directive 2007/64 sur les services de paiement prévoient les conditions dans lesquelles le payeur qui constate un débit non autorisé peut se faire rembourser par la banque). C’est important pour les juristes car une directive mal transposée autorise la mobilisation de voies de droit[5].

Pour bénéficier d’un effet direct[7], la norme internationale doit en outre remplir trois conditions :

1. Ne pas nécessiter une mesure d’exécution (ni une loi de transposition).
2. Être claire et suffisamment précise, c’est-à-dire énoncée en des termes non équivoques, suffisamment clairs et précis pour produire des effets directs dans les relations juridiques.
3. Être inconditionnelle, c’est-à-dire qu’elle énonce une obligation qui n’est assortie d’aucune condition ni subordonnée dans son exécution ou dans ses effets, à une intervention d’aucun acte soit des institutions de l’Union, soit des Etats membres[8].

L’effet direct s’attache normalement aux normes de droit primaire (c’est le cas de la Charte des droit fondamentaux de l’Union) et aux règlements. En ce qui concerne les directives, il faut opérer la distinction suivante :

Distinction entre effet direct horizontal et vertical :

Un rapport de droit est dit vertical lorsqu’il relie un sujet de droit privé à un Etat membre. Il est dit horizontal lorsqu’il relie deux sujets de droit privé. Une directive U.E. a un effet direct vertical mais pas horizontal : elle peut être mobilisée en tant que telle contre un Etat membre, mais pas contre un autre sujet de droit privé.

Exemple : la société B, sujet de droit belge, est citée par la société D devant une juridiction allemande et peut fonder son déclinatoire international de compétence sur tel article du Règlement de Bruxelles 1bis, car c’est un règlement - et non une directive - et celui-ci dispose (voir art 288 al.2 ci-dessus) d’un effet direct horizontal. En revanche, B ne pourra pas contester le bien-fondé de la demande de D directement sur base d’une simple directive (aff. Thelen Technopark Berlin C-261/20, point 32). B devra donc invoquer la loi de transposition (belge ou allemande selon la loi applicable au cas d’espèce). 

En revanche, si l’adversaire de la société B était un Etat membre (le fisc, par exemple), la société B pourrait mobiliser contre lui un moyen tiré directement de la directive en tant que telle (effet direct vertical), si celle-ci était incorrectement transposée ou en retard de transposition - encore faudrait-il que la disposition concernée soit claire, inconditionnelle et auto-suffisante^[9]. C’est souvent le cas en matière de TVA, car le litige oppose un contribuable à l’Etat. Voir par exemple le point n°87 de l’arrêt LBV c/ Etat belge, SPF Finances du 12 septembre 2024 (C-243/23) :

« Il résulte d’une jurisprudence constante que, dans tous les cas où les dispositions d’une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer devant les juridictions nationales à l’encontre de l’Etat ^[10], soit lorsque celui-ci s’est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en a fait une transposition incorrecte (voir point 51 de l’arrêt Stachev C-15/24 du 14 mai 2024). Le caractère incorrect de la transposition peut n’apparaître que par le prononcé de l’arrêt en question. »[11] 

L’absence d’effet direct horizontal des directives constitue une faiblesse dans l’uniformité du droit de l’Union, puisque ce n’est pas la directive elle-même qui va directement constituer la norme sur la base de laquelle le litige de droit privé va être tranché. Il sera tranché sur la base d’une norme nationale (la loi de transposition), commandée par la directive européenne.

Cette « faiblesse » est toutefois compensée par d’autres règles d’une importance pratique déterminante.

2.2.2. Le principe de l’interprétation conforme

Il existe en effet le principe capital de l’interprétation conforme , également appelée l’invocabilité d’interprétation^[12].

L’absence d’effet direct n’empêche donc pas l’invocabilité d’interprétation : pour interpréter son droit national découlant du droit de l’Union, le juge DOIT, dans toute la mesure du possible, mobiliser tout ce qui relève de sa compétence en prenant en considération l’ensemble de son droit interne et en faisant application des méthodes d’interprétation reconnues par celui-ci, pour apprécier dans quelle mesure le droit interne peut recevoir une application telle qu’il n’aboutit pas à un résultat contraire au droit de l’Union (affaire C-84/12, point 76). Si ce principe trouve son terrain de prédilection au sujet des lois de transposition d’une directive, il peut également s’appliquer lorsqu’une loi interne s’avère contraire à une simple « recommandation » de l’Union, bien qu’elles soient dépourvues d’effet contraignant^[13].

Ce principe s’avère d’application très fréquente et déterminante : il doit être maîtrisé par tous les juristes, avocats et magistrats dignes de ces noms ! Il découle tant du principe de la primauté du droit international que de la règle d’interprétation suivant laquelle il faut rechercher la volonté du législateur : quand il adopte une loi de transposition, le législateur doit être considéré comme ayant eu la volonté de transposer adéquatement la directive et, à tout le moins, de respecter la primauté du droit international !

Cas particulier : défaut ou retard de transposition

- Si l’Etat membre a omis de transposer la directive dans le délai imparti ^[14] ou ne l’a pas correctement transposé, il n’est pas possible d’opposer la directive à son adversaire sujet de droit privé (car elle n’a pas d’effet direct horizontal, même si les dispositions sont inconditionnelles et suffisamment précises^[15]). En revanche, la directive oblige les Etats membres : le justiciable préjudicié par le retard ou le caractère incorrect de transposition peut engager la responsabilité de l’ Etat fautif[16]. Ainsi, certains agents commerciaux privés du droit d’indemnité d’éviction du fait du retard de transposition par l’Etat belge de la directive 86/653 ont obtenu réparation à charge de l’Etat belge^[17]. Il convient de noter que plusieurs juridictions de fond ^[18] avaient déjà décidé, après l’adoption de la directive mais avant sa transposition, qu’il s’imposait, pour apprécier les délais de préavis, de s’inspirer du texte de la directive non encore transposée, ou de considérer que le droit belge antérieur à la loi de transposition devait être interprété en ayant égard aux dispositions de ladite directive. Le pouvoir judiciaire a ainsi pallié la carence du législateur.

- Conseil pratique : pour comprendre vraiment en profondeur et bien interpréter une loi nationale transposant une directive, il est utile de lire attentivement la directive et, spécialement, ses « considérants », qui éclairent opportunément le texte même de la directive à transposer en droit interne. Il est d’ailleurs fréquent que les arrêts de la Cour de Luxembourg s’appuient sur les considérants des directives qu’elle est chargée d’interpréter. Les « considérants » ne sont donc pas un simple blabla introductif : ils constituent un allié précieux pour bien interpréter la directive !